前言
當前，大城市的發展愈發受限于地面的環境空間，向空域探索延伸正成為發展趨勢。在此背景下，低空經濟應運而生。作為低空經濟的主導產業，我國民用無人機產業迅猛發展，對經濟社會的促進作用日益加大。
在產業規模上，自2016年以來，全國新增無人機企業注冊資本總額約為4300億元，2021年底全國共有無人機相關企業超過5萬家，僅無人機運營企業就達到1.27萬家。
在應用領域上，無人機的應用范圍快速滲透到各行各業，在農林植保、工業巡線、航拍測繪、警用安防、公共服務等領域對有人機的替代作用尤為明顯。
無人機應用在農林植保
但是，低空經濟要發展，離不開相關法規政策的支持、引導和監管。由于此前我國航空管理制度主要基于有人駕駛航空器運行管理模式設計，沒有專門針對無人駕駛航空器的上位法，導致實踐中對于無人駕駛航空器的管理缺乏上位法的依據。
在此背景下，2023年6月28日，由國務院和中央軍委共同制定的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（下稱《條例》）正式發布，并將于2024年1月1日施行。作為我國無人駕駛航空器管理的第一部專門性行政法規，《條例》填補了我國長期以來在無人駕駛航空器管理方面的行政法規的空白，并對無人駕駛航空器管理方面的基礎制度進行了總結完善，具有里程碑意義。
解讀
《條例》是我國首部針對無人駕駛航空器（又稱無人機）飛行及相關活動的專門法規，旨在貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持底線思維和系統觀念，以維護航空安全、公共安全、國家安全為核心，以完善無人駕駛航空器監管規則為重點，對無人駕駛航空器從設計生產到運行使用進行全鏈條管理，著力構建科學、規范、高效的無人駕駛航空器飛行及相關活動管理制度體系，為防范化解無人駕駛航空器安全風險、助推相關產業持續健康發展提供有力法治保障。
《條例》共6章63條，主要內容包括以下幾個方面：
一、分類管理。《條例》按照無人駕駛航空器的重量、用途、飛行高度等因素，將其分為250克以下、250克以上150千克以下和150千克以上三類，并分別規定了相應的管理要求。其中，250克以下的無人駕駛航空器不屬于本條例的調整范圍；250克以上150千克以下的無人駕駛航空器需按照產品識別碼和所有者實名登記制度進行登記，并按照飛行活動申請制度進行申報；150千克以上的無人駕駛航空器需按照適航管理制度進行審定，并按照飛行計劃制度進行申報。此外，《條例》還根據無人駕駛航空器的用途，將其分為軍用、警用、民用等不同類別，并明確了各類別的主管部門和職責。
二、適航管理。《條例》加強對無人駕駛航空器設計、生產、維修、組裝等的適航管理和質量管控，要求設計生產單位應當遵守國家有關標準和技術規范，保證產品質量和安全性能，并在產品上標注產品識別碼。同時，《條例》也規定了維修單位和組裝單位的資質要求和責任義務，并禁止擅自改裝或使用改裝后的無人駕駛航空器。
三、飛行活動管理。《條例》嚴格飛行活動管理，劃設無人駕駛航空器飛行管制空域和適飛空域，并根據不同類別和用途的無人駕駛航空器制定不同的飛行活動規范。《條例》要求使用單位和操控人員應當具備相應的資質，并按照規定進行飛行活動申請或申報，不得在禁飛區域、禁飛時段或未經批準的空域進行飛行活動。《條例》還明確了飛行活動的安全保障措施，包括飛行前檢查、飛行中監控、飛行后記錄等，并要求使用單位和操控人員應當遵守航空法規和空中交通規則，不得干擾其他航空器的正常飛行，不得危害航空安全、公共安全、國家安全和社會秩序。
四、監督管理和應急處置。《條例》強化監督管理和應急處置，健全一體化綜合監管服務平臺，落實應急處置責任，完善應急處置措施。《條例》規定，無人駕駛航空器主管部門應當建立無人駕駛航空器登記、申請、監控、信息共享等系統，實現無人駕駛航空器的全程可追溯、全時可監控、全域可管控。《條例》還規定了無人駕駛航空器發生事故或者違法行為時的應急處置程序和責任主體，并明確了對違反本條例規定的行為的法律責任。
總之，《條例》是我國無人駕駛航空器領域的重要法規，對于規范無人駕駛航空器飛行及相關活動，促進無人駕駛航空器產業健康有序發展，維護航空安全、公共安全、國家安全具有重要意義。作為無人駕駛航空器的使用者，我們應當認真學習和遵守《條例》，合法合規地開展無人駕駛航空器飛行及相關活動，共同推動我國無人駕駛航空器事業的發展。
劃重點：《條例》中的核心要點總結
“安全第一”：全方位管理保證無人機飛行安全
《條例》第一條即明確了其立法目的的核心宗旨為“維護航空安全、公共安全、國家安全”，而“安全”的宗旨也貫穿了《條例》中的各部分內容。圍繞“安全第一”的宗旨，《條例》對于無人機飛行管理所涉及的“航空器”、“操控員”、“空域”、“飛行活動”的四方面核心要求，配套了如下制度措施以保證飛行安全：
（1）民用無人駕駛航空器“運營合格證”制度
在民用無人駕駛航空器方面，《條例》除強調無人駕駛航空器需依法申請適航許可（如需）、設置唯一產品識別碼、實名登記等要求外，核心規定了除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位需要向民用航空管理部門申請“運營合格證”的要求，并規定了申請運營合格證所需要具備的條件，這些條件均是圍繞“安全”要求展開，包括（1）具有安全運營所需的管理機構、管理人員；（2）符合安全運營要求的航空器及配套設備；（3）實施安全所需的管理制度和操作規程等。
同時，在民用航空管理部門收到申請后，應當進行運營安全評估，并根據安全評估結果決定是否頒發運營合格證。通過上述運營合格證許可制度，將實現對無人機企業的運營安全進行有效的事前管理。
（2）操控員培訓及執照制度
在操控員方面，《條例》核心規定操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器飛行的人員應申請取得“民用無人駕駛航空器操控員執照”，其中應當具備的一項核心條件為“接受安全操控培訓，并經民用航空管理部門考核合格”，也即，從操控員的技能考核層面加強落實安全操控的要求。
針對操控微型、輕型民用無人駕駛航空器飛行的人員，《條例》規定無需取得操控員執照，但強調應當熟練掌握有關機型操作方法，了解風險警示信息和有關管理制度。當然，上述規定內容仍然較為原則性和倡導性，后續還需圍繞該等要求配套出臺相應措施予以落實。
（3）空域管理
在空域管理方面，《條例》核心規定了劃分“管制空域”的要求，以保證空域飛行活動的安全：
1）區分“管制空域”和“適飛空域”
《條例》明確列出了管制空域的范圍。對于重要基礎設施（例如機場、軍事管理區、發電廠等）以及周邊一定范圍的區域明確規定其應當劃設為管制空域，同時規定具體范圍由各級空中交通管機構依法確定并由市級以上人民政府公布。
管制空域范圍以外的空域為微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域。管制空域范圍內，未經空中交通管理機構批準，不得實施無人駕駛航空器飛行活動。
2）“管制空域”地面警示標志及巡查制度
為強化“管制空域”的管理，《條例》規定市級政府需要按規定設置管理空域地面警示標志，并加強日常巡查。
（4）飛行活動管理
在飛行活動管理方面，《條例》針對飛行活動核心規定了如下措施，以保證飛行活動的安全：
1）確立了“隔離飛行為原則、融合飛行為例外”的基本原則。
《條例》明確規定無人駕駛航空器通常應當與有人駕駛航空器隔離飛行；但在特殊情形下，經批準可以進行“融合飛行”，例如警察、應急管理等部門為執行任務而需要進行融合飛行的等。同時，《條例》規定了微型、輕型無人駕駛航空器在適飛空域內進行融合飛行以及常規農用無人駕駛航空器作業進行融合飛行無需經空中交管機構批準，此舉為相關行業的發展提供了有力支撐。
2）強制報送識別信息制度。
《條例》規定除微型以外的無人駕駛航空器實施飛行活動的，應當確保無人駕駛航空器能夠按規定向監管服務平臺報送識別信息。此舉將加大對于飛行活動的實時監管。
3）飛行活動申請制度。
《條例》規定組織無人駕駛航空器飛行活動的單位或個人應當在飛行前向空中交通管理機構提出飛行活動申請（另有規定的情形除外），并對飛行活動申請的內容、批準權限和期限、批準后起飛前的情況報告要求、飛行活動申請的除外情形等進行了明確規定。其中，對于涉及公共安全的飛行活動，包括“掛載危險品”、“飛越集會人群上空”等情形，均明確規定需要提前提出飛行活動申請。
4）飛行避讓先后原則。
為規范飛行秩序，尤其是在存在融合飛行的情況下的飛行秩序，《條例》核心確定了如下五項飛行避讓先后的原則，以確保飛行安全：
無人機需避讓有人機；
有動力裝置的航空器避讓無動力裝置的航空器；
空中飛行避讓地面、水上交通工具；
單架飛行避讓集群飛行；
微型無人機避讓其他無人機。
5）飛行規范要求及禁止行為
《條例》從正反兩面分別規定了管理操控無人駕駛航空器實施飛行活所需要遵守的規范要求以及禁止性行為。其中：
《條例》第三十二條規定了十項飛行活動行為規范，其中核心包括飛行活動前的安全飛行準備、飛行期間保持通信聯絡、按規定保持必要的安全間隔、遵守空中交管機構關于限速、通信、導航等方面的規定等。
《條例》第三十四條圍繞國家安全、公共安全、航空安全、個人安全四個維度，規定了八項禁止利用無人駕駛航空器實施的行為，包括禁止違法拍攝涉密場所、禁止擾亂公共場所秩序、禁止妨礙國家機關工作人員執行職務、禁止投放違法物品、禁止非法獲取或泄露國家秘密等。
“分類管理”：兼顧安全與空域開放
目前市場上的無人駕駛航空器類型繁多，不同類型的無人機在用途、運行風險等方面有很大的差異。基于此，《條例》按照分類管理的思路，根據重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個類別，并針對不同類型的無人機進行差異化管理，以兼顧空域的安全和開發發展。具體如下：
| 民用無人機類型 | 標準 | 適航許可 | 運營合格證 | 操控員執照 | 融合飛行批準 | 飛行活動申請 |
| 微型無人機 | 空機重量小于0.25千克，最大飛行真高不超過50米，最大平飛速度不超過40千米/小時，無線電發射設備符合微功率短距離技術要求，全程可以隨時人工介入操控的無人駕駛航空器。 | 不需要 | 不需要 | 不需要 | 在適飛空域內，無需批準 | 適飛空域內，無需申請 |
| 輕型無人機 | 空機重量不超過4千克且最大起飛重量不超過7千克，最大平飛速度不超過100千米/小時，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監視能力，全程可以隨時人工介入操控的無人駕駛航空器，但不包括微型無人駕駛航空器。 | 不需要 | 需要 | 不需要 | 在適飛空域內，無需批準，但在適飛空域上方不超過真高300米的飛行，經批準后可進行融合飛行 | |
| 小型無人機 | 空機重量不超過15千克且最大起飛重量不超過25千克，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監視能力，全程可以隨時人工介入操控的無人駕駛航空器，但不包括微型、輕型無人駕駛航空器。 | 不需要 | 需要 | 需要 | 不超過真高300米的飛行，經批準后可進行融合飛行 | |
| 中型無人機 | 最大起飛重量不超過150千克的無人駕駛航空器，但不包括微型、輕型、小型無人駕駛航空器。 | 需要 | 需要 | 需要 | 取得適航許可的中型無人機不超過真高300米的飛行，經批準后可進行融合飛行 | 需要 |
| 大型無人機 | 最大起飛重量超過150千克的無人駕駛航空器。 | 需要 | 需要 | 需要 | 取得適航許可，經批準后可進行融合飛行 | 需要 |
創新監管制度：一體化綜合監管服務平臺的建立
無人駕駛航空器安全監管專業性、技術性強，點多面廣線長，因此，為有效實施安全監管，低空領域的基礎設施的支撐非常關鍵。在此背景下，《條例》創新了無人駕駛航空器的監管制度，即通過一體化綜合監管服務平臺對無人駕駛航空器實施全方位動態監管、提升監管力度。
《條例》對無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺建設作了明確規定，并將統籌空中交管機構、民用航空、公安部門、工信部門等各部門的資源，依托一體化服務平臺進行無人駕駛航空器信息的共享，實現監管的信息化、智能化。
素材來源：中國政府網，鳶飛科技
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